Wprowadzenie do zamówień publicznych
Zamówienia publiczne są to umowy zawierane pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, poprzedzone sformalizowanym i skomplikowanym procesem. Proces ma za zadanie zapewnienie efektywnego wydawania środków publicznych oraz zapobieganie korupcji.
Prawo zamówień publicznych jest jedną z najważniejszych regulacji prawnych dla jednostek systemu opieki zdrowotnej. Przepisy tej ustawy są często skomplikowane i nieintuicyjne. Poznanie ich jest jednak bardzo ważne, ponieważ pozwala w sposób efektywny dokonywać zakupów niezbędnych produktów i usług dla laboratorium. W tym artykule postaram się przybliżyć podstawowe informacje na temat zamówień publicznych. Artykuł stanowi wstęp do tego zagadnienia i ma za zadanie wprowadzić czytelnika w podstawy systemu.
Czym są właściwie zamówienia publiczne?
Najważniejszą ustawą dla systemu zamówień publicznych w Polsce jest ustawa Prawo zamówień publicznych [1], (dalej: „ustawa Pzp”). Według ustawy Pzp zamówienia publiczne są to umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Wyjaśniając tę definicję, można uznać, że zamówienia publiczne są to umowy, które koniecznie muszą być odpłatne (zamówieniem publicznym nie będzie umowa nieodpłatna). Umowa zawierana jest przez zamawiającego, czyli podmiot, który musi stosować ustawę Pzp, i przez wykonawcę, czyli podmiot, który ubiegał się o udzielenie zamówienia publicznego i złożył ofertę. Przedmiotem umowy muszą być dostawy (na przykład sprzedaż igieł), usługi (na przykład usługi sprzątania) lub roboty budowlane (np. budowa budynku).
Efektem końcowym jest więc zawarcie umowy (zamówienia publicznego) na świadczenie niezbędne do funkcjonowania danego zamawiającego. Jest to jednak poprzedzone skomplikowanym i mocno sformalizowanym procesem udzielania zamówienia publicznego. I właśnie ten proces udzielenia zamówienia będzie nas najbardziej interesował.
Cele zamówień publicznych
Zamówienia publiczne pełnią w gospodarce ważną rolę. Po pierwsze, mają przyczyniać się, żeby środki publiczne były wydatkowane w sposób oszczędny i jak najbardziej efektywny. Służyć temu ma sformalizowana, ale przejrzysta i jawna procedura udzielania zamówień. Sformalizowana procedura ma również zapobiegać korupcji. Zamówienia publiczne mają także za zadanie dbać o to, żeby wykonawcy byli równo traktowani oraz zapobiegać ich dyskryminacji.
Oprócz tego mogą spełniać ważną funkcję społeczną. Na przykład ustawa Pzp wymaga od zamawiających, żeby w określonych sytuacjach zobligowali wykonawców do zatrudnienia na podstawie umowy o pracę osób, przy pomocy których wykonają zamówienie. Jest to szczególnie istotne w przypadku zamówień na podstawowe usługi, takie jak usługi sprzątania lub ochrony. Powoduje to, że osoby wykonujące pracę na rzecz podmiotów ubiegających się o udzielenie zamówienia nie będą zmuszane do świadczenia pracy na podstawie mniej korzystnych dla nich podstaw, jak na przykład umowa zlecenia czy umowa o dzieło.
Ponadto wprowadzenie aspektów środowiskowych do zamówień publicznych powoduje, że mogą pełnić również ważną rolę w zakresie ochrony środowiska.
Krótka historia zamówień publicznych
Jeżeli komuś wydaje się, że zamówienia publiczne są „wynalazkiem” XXI w., to jest w błędzie. Zamówienia publiczne istniały bowiem już w starożytności. Jako przykład można wskazać starożytną Grecję, gdzie zamówienia publiczne odgrywały już znaczącą rolę, wykorzystywano je do wspierania osadnictwa zamorskiego. Przedmiotem zamówień były między innymi założenia urbanistyczne. W ten sposób na przykład powstały założenia odbudowy po zniszczeniu przez Persów Miletu, portu w Pireusie, ateńskiego Akropolis czy Aleksandrii [2] – żeby wymienić tylko te najsłynniejsze.
W Polsce pierwsze regulacje dotyczące zamówień publicznych pojawiły się pod koniec XVIII w., tuż przed upadkiem I Rzeczypospolitej. Nie znalazły one jednak większego zastosowania. Dużo bardziej rozwinęły się z kolei w czasach II RP. Co ciekawe, regulacje prawne w tym okresie zakładały, że zamówienia co do zasady mają być realizowane przez przedsiębiorstwa krajowe [3]. W okresie PRL-u zamówienia publiczne znowu straciły na ważności. Były udzielane w trybie bezprzetargowym w ramach sektora uspołecznionego. Prywatni przedsiębiorcy mogli ubiegać się o zamówienia, tylko jeżeli nie mogły być wykonane przez jednostki gospodarki uspołecznionej.
Obecnie zamówienia publiczne znowu przechodzą swój renesans. O tym, jak ważną rolę pełnią w gospodarce, niech najlepiej zaświadczą statystyki. Według sprawozdania Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w 2016 r. udzielono 129 776 zamówień. Wartość zamówień wyniosła 107,4 miliardów złotych, co stanowiło 5,80% produktu krajowego brutto [4].
Zamówienia bagatelne
W art. 4 ustawy Pzp zawarte są przypadki, gdy ustawy się nie stosuje. Ramy tego artykułu nie pozwalają na dokładne omówienie tych zagadnień, ale chciałbym zwrócić uwagę na jeden istotny przypadek. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy Pzp, ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000 euro. Wyjątek ten znajduje stosunkowo częste zastosowanie. Pozwala zamawiającemu nie stosować skomplikowanej procedury wynikającej z ustawy Pzp w przypadku, gdy wartość zamówienia jest niższa od kwoty 30 000 euro. Takie zamówienie potocznie nazywa się bagatelnym. Przy zamówieniach bagatelnych nie trzeba wprawdzie stosować ustawy Pzp, nie oznacza to jednak, że zamawiający ma zupełną swobodę przy wyborze wykonawcy. Zamówienie prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego [5] oraz wewnętrznego regulaminu zamawiającego. Ponadto zamawiającego wiążą ogólne zasady związane z wydatkowaniem środków publicznych.
Korzystając z okazji, warto zauważyć, że gdy w ustawie Pzp kwota wyrażona jest w euro, to do jej przeliczenia na złotówki należy zastosować kurs ustalony w odpowiednim rozporządzeniu [6]. Aktualizacja następuje co najmniej raz na dwa lata. Obecnie kurs wynosi 4,3117.
Zamówienia poniżej i powyżej progów unijnych
Jeżeli wartość zamówienia jest wyższa niż 30 000 euro, to, co do zasady, ustawę Pzp się stosuje. Istnieje jednak jeszcze jedna wartość, która istotnie wpływa na udzielanie zamówień publicznych. Jest ona określona w rozporządzeniu w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej [7]. Jest różna w zależności od rodzaju zamówienia i rodzaju zamawiającego. Wartości te nazywa się progami unijnymi.
Jeżeli wartość zamówienia jest niższa niż wysokość progu, to takie zamówienie nazywa się zamówieniem podprogowym, krajowym lub czasami również przetargiem krótkim (bardziej potocznie). Z kolei jeżeli wartość zamówienia jest równa lub przekracza wysokość progu, to mamy do czynienia z postępowaniem powyżej progów, zwanym również unijnym.
To rozróżnienie jest istotne, ponieważ zamówienia poniżej i powyżej progów unijnych zasadniczo się od siebie różnią. Tytułem przykładu można wskazać na różnicę w zakresie terminu, jaki należy wyznaczyć na składanie ofert (zdecydowanie dłuższy w postępowaniach powyżej progów), obowiązku powołania komisji przetargowej, obowiązku wymagania od wykonawców zapłaty wadium (w obu przypadkach obligatoryjne dla postępowań powyżej progów i fakultatywne dla podprogowych), czy możliwości korzystania przez wykonawców ze środków ochrony prawnej (szerszy katalog możliwych do zaskarżenia naruszeń w postępowaniach powyżej progów). Różnic jest oczywiście znacznie więcej.
Ogólnie można powiedzieć, że postępowanie powyżej progów jest bardziej sformalizowane. Na potrzeby wyjaśnienia zagadnienia można zilustrować to za pomocą trzech stopni:
− Na pierwszym stopniu będą umieszczone zamówienia bagatelne, do których ustawy Pzp w ogóle nie stosuje się.
− Stopień wyżej zakwalifikujemy zamówienia poniżej progów, co do których ustawę Pzp stosuje się, ale niektóre regulacje są bardziej „liberalne”.
− I wreszcie najwyższy stopień to zamówienia powyżej progów, gdzie procedura jest najbardziej sformalizowana.
Tryby udzielania zamówień publicznych
Ponadto, udzielając zamówienia publicznego, należy wybrać jeden z dziewięciu przewidzianych przez ustawę Pzp trybów. Podstawowymi trybami są przetarg nieograniczony i przetarg ograniczony. Te dwa tryby zamawiający może zastosować zawsze. Z kolei pozostałe tryby można zastosować wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w ustawie Pzp. Pozostałe tryby to: negocjacje z ogłoszeniem, dialog konkurencyjny, negocjacje bez ogłoszenia, zamówienie z wolnej ręki, zapytanie o cenę, partnerstwo innowacyjne oraz licytacja elektroniczna.
Rozkład procentowy trybów,
w jakich zamawiający udzielili zamówień w 2017 r., przedstawia się następująco:
• przetarg nieograniczony: 90,54%,
• przetarg ograniczony: 0,63%,
• negocjacje z ogłoszeniem: 0,20%,
• dialog konkurencyjny: 0,02%,
• negocjacje bez ogłoszenia: 1,18%,
• zamówienie z wolnej ręki: 6,08%,
• zapytanie o cenę: 1,01%,
• partnerstwo innowacyjne: 0,01%,
• licytacja elektroniczna: 0,33% [8].
Statystyki pokazują, że zdecydowanie dominującym trybem udzielania zamówień publicznych jest przetarg nieograniczony. Jest to tryb, w którym w odpowiedzi na publiczne ogłoszenie o zamówieniu oferty mogą składać wszyscy zainteresowani wykonawcy.
Poza przetargiem nieograniczonym stosunkowo często zastosowanie znajduje zamówienie z wolnej ręki. Zamówienie z wolnej ręki to tryb, w którym zamawiający udziela zamówienia po negocjacjach tylko z jednym wykonawcą. Jest to niekonkurencyjny tryb udzielenia zamówienia, a skorzystanie z niego jest możliwe, tylko jeżeli zostanie spełniona jedna z przesłanek określonych w ustawie Pzp. Przykładowo można wskazać jedną z nich: dostawy, usługi lub roboty budowlane mogą być świadczone tylko przez jednego wykonawcę z przyczyn technicznych o obiektywnym charakterze lub związanych z ochroną praw wyłącznych wynikających z odrębnych przepisów, jeżeli nie istnieje rozsądne rozwiązanie alternatywne lub rozwiązanie zastępcze, a brak konkurencji nie jest wynikiem celowego zawężenia parametrów zamówienia.
Pozostałe tryby, co pokazują statystyki, są przez zamawiających rzadko stosowane, dlatego nie zostaną szczegółowo omówione.
Etapy udzielenia zamówień publicznych
Jak już wyżej wspomniano, udzielenie zamówienia publicznego jest skomplikowanym procesem. W ramach tego procesu od zamawiającego wymagane jest podjęcie wielu czynności. Spróbujmy w telegraficznym skrócie prześledzić niektóre z nich.
Pierwszy etap to przygotowanie do udzielenia zamówienia publicznego. Jednym z najważniejszych zadań na tym etapie jest przygotowanie opisu przedmiotu zamówienia (OPZ). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Pzp przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Bardzo istotne jest precyzyjne, kompletne i szczegółowe przygotowanie OPZ. W przypadku, gdy OPZ będzie nieprecyzyjny, może to uniemożliwić wykonawcom prawidłowe wycenienie i złożenie oferty. W skrajnym przypadku może okazać się nawet, że wykonawcy zupełnie inaczej zrozumieją intencje zamawiającego i zaoferują przedmiot nie spełniający jego wymagań.
Mając przygotowany OPZ, można przystąpić do szacowania wartości zamówienia. Szacunkowa wartość zamówienia jest istotna przede wszystkim do ustalenia, czy dla danego zamówienia publicznego zastosowanie znajdzie ustawa Pzp, a jeżeli tak, to czy postępowanie będzie się toczyć powyżej, czy poniżej progów unijnych.
Ponadto Zamawiający musi oczywiście przygotować i opublikować całą treść ogłoszenia o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ). Po ich opublikowaniu z pewnością pojawią się wnioski wykonawców o wyjaśnienie treści SIWZ, w tym również wyjaśnienie opisu przedmiotu zamówienia. Jeżeli wpłyną w terminie, zamawiający jest zobowiązany udzielić na nie odpowiedzi.
Bezpośrednio po upływie terminu składania ofert następuje ich otwarcie. Zamawiający może przystąpić do badania i oceny ofert, a także do weryfikacji podmiotowej wykonawców. W tym czasie często konieczne jest wzywanie wykonawców do wyjaśnień treści oferty lub poszczególnych dokumentów czy też wzywanie do przedstawienia lub uzupełnienia dokumentów. W końcu następuje wybór oferty najkorzystniejszej lub ewentualnie unieważnienie postępowania. Może zdarzyć się, że wybór oferty najkorzystniejszej zostanie zaskarżony złożeniem odwołania do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej.
Następnie zamawiający podpisuje umowę z wykonawcą, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza. Następuje ostatni etap, czyli realizacja zawartej umowy.
Podsumowanie
Zamówienia publiczne są to umowy zawierane pomiędzy zamawiającym a wykonawcą poprzedzone sformalizowanym i skomplikowanym procesem. Proces ma za zadanie zapewnienie efektywnego wydawania środków publicznych oraz zapobieganie korupcji. Proces udzielania zamówień publicznych można podzielić na kilka następujących po sobie etapów. Na zamawiającym spoczywa wiele obowiązków, między innymi przygotowanie opisu przedmiotu zamówienia, ustalenie szacunkowej wartości zamówienia, czy wybór odpowiedniego trybu. To wszystko powoduje, że poznanie zasad rządzących zamówieniami publicznymi jest bardzo ważne.
