Elektronizacja zamówień publicznych
Dla przetargów powyżej progów Urząd Zamówień Publicznych przygotował rozwiązanie zastępcze – miniPortal. Jest to rozwiązanie informatyczne oparte na Biuletynie Zamówień Publicznych i usługach e-PUAP. Umożliwia wykonawcom składanie ofert.
Postępująca cyfryzacja większości dziedzin naszego życia nie ominęła również zamówień publicznych. Zgodnie z nowymi regulacjami zamówienia publiczne mają przenieść się do Internetu. Z elektronizacją przetargów związane były bardzo duże nadzieje. Przede wszystkim miała ułatwić życie zarówno zamawiającym, jak i wykonawcom, pozwalając wygodnie złożyć i ocenić oferty bez konieczności, jak do tej pory, drukowania olbrzymiej ilości dokumentów. A to miało przełożyć się na obniżenie kosztów oraz ułatwienie udziału w przetargach. Niniejszy artykuł opisuje, jak wygląda elektronizacja zamówień publicznych w Polsce.
Problemy z elektronizacją w Polsce
O tym, że zamówienia publiczne od października 2018 r. będą musiały przenieść się wyłącznie do Internetu, było powszechnie wiadomo już od lutego 2014 r. (czyli z ponadczteroletnim wyprzedzeniem). Wtedy bowiem uchwalone zostały dwie dyrektywy europejskie1, które przewidywały, że od 18 października 2018 r. zamówienia publiczne w całej Unii Europejskiej mają być udzielane wyłącznie w formie elektronicznej. Czasu na przygotowanie było więc bardzo dużo. Należało wykorzystać go na przygotowanie odpowiednich krajowych przepisów prawnych wdrażających prawo unijne do polskiego prawa oraz na przygotowanie i wdrożenie systemu informatycznego zdolnego obsłużyć elektroniczne postępowania.
Niestety, większość czasu została po prostu zmarnowana. Przetarg na wykonanie systemu informatycznego został ogłoszony dopiero w październiku 2017 r. Postępowanie przetargowe przedłużyło się, podpisanie umowy nastąpiło w kwietniu 2018 r. Już wtedy było wiadome, że zwycięska firma informatyczna nie zdoła wdrożyć w tak krótkim czasie skomplikowanego systemu. Groził nam paraliż wszystkich postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.
Rozwiązanie zastępcze
Wiedząc, że nie uda się wdrożyć centralnego systemu informatycznego na czas, Urząd Zamówień Publicznych rozpoczął pracę nad rozwiązaniem zastępczym. Przede wszystkim zdecydowano, że elektronizacja obejmie wyłącznie postępowania powyżej progów unijnych. Jest ich mniej (w 2017 r. było ich około 22 tysięcy), ale mają one zdecydowanie większą wartość. Z kolei postępowań poniżej progów jest zdecydowanie więcej (w 2017 r. około 124 tysiące2), ale są to przetargi o mniejszej wartości. Jednocześnie elektronizację takich postępowań postanowiono odłożyć w czasie do momentu wdrożenia docelowego systemu informatycznego.
Dlaczego zdecydowano się na taki ruch? Ponieważ wspomniane przeze mnie dyrektywy unijne dotyczą jedynie przetargów powyżej progów. W stosunku do nich Unia Europejska wymaga od państw członkowskich wdrożenia elektronizacji. Jednocześnie poza orbitą zainteresowań UE pozostają przetargi podprogowe. W tym zakresie państwa członkowskie mają swobodę w ustalaniu zasad, według jakich będą przeprowadzane. Polski ustawodawca zdecydował, że będą przez jeszcze jakiś czas prowadzone w tradycyjnej formie.
Tym sposobem rozwiązane zostało zagadnienie przetargów podprogowych. Jednak nie można go było zastosować do przetargów powyżej progów.
MiniPortal
Dla przetargów powyżej progów Urząd Zamówień Publicznych przygotował rozwiązanie zastępcze – miniPortal. Jest to rozwiązanie informatyczne oparte na Biuletynie Zamówień Publicznych i usługach e-PUAP. Umożliwia wykonawcom składanie ofert. MiniPortal jest udostępniony wszystkim zamawiającym nieodpłatnie. UZP przygotował również instrukcje objaśniające, jak korzystać z portalu3.
MiniPortal jest narzędziem, które umożliwia w zasadzie jedynie złożenie oferty i zabezpieczenie przed uzyskaniem do niej niedozwolonego dostępu przed terminem otwarcia ofert. Tymczasem system informatyczny powinien przede wszystkim ułatwić życie zamawiającym przez automatyzację wielu czynności (na przykład automatycznie generować informacje z otwarcia ofert, co jest czynnością szczególnie czasochłonną w przypadku postępowań podzielonych na wiele pakietów, czy automatycznie obliczać, którzy wykonawcy muszą zostać wezwani do wyjaśnienia rażąco niskiej ceny).
MiniPortal jest wprawdzie rozwiązaniem być może zgodnym z prawem Unii Europejskiej, ale na pewno nie spowodował, że elektronizacja osiągnęła podstawowy cel, jakim miało być ułatwienie procedur przetargowych. Ponadto zdarzają się przypadki nieprawidłowego działania miniPortalu, najczęściej związane z otwarciem ofert4. Takie nieprawidłowości mogą spowodować obowiązek unieważnienia całego przetargu i konieczność przeprowadzenia go od początku.
Zamawiający, którym z jakiś powodów nie odpowiada miniPortal, mają możliwość skorzystania z innego, komercyjnego rozwiązania. Obecnie na rynku istnieje spory wybór platform zakupowych udostępnianych przez prywatne firmy informatyczne. Minusem takiego rozwiązania jest to, że w odróżnieniu od miniPortalu są one udostępniane odpłatnie. Jeżeli zamawiający nie chce lub nie może sobie pozwolić na skorzystanie z komercyjnego rozwiązania, pozostaje mu miniPortal. Większość zamawiających na ten moment zdecydowała się korzystać z bezpłatnego miniPortalu.
Wyboru nie mają za to wykonawcy. Muszą korzystać z takiego rozwiązania, z jakiego korzysta zamawiający organizujący przetarg. Jeżeli wykonawca bierze udział w wielu postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego organizowanych przez różnych zamawiających, którzy korzystają z różnych rozwiązań informatycznych, to nie ma wyboru i musi nauczyć się obsługi każdego z nich.
Kwalifikowany podpis elektroniczny
Przedsiębiorcy planujący złożyć oferty w postępowaniach powyżej progów unijnych muszą zaopatrzyć się w kwalifikowany podpis elektroniczny. Jest to konieczne, ponieważ składane oferty muszą być poświadczone właśnie takim podpisem. W przypadku wykonawców prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą muszą to zrobić właściciele firmy. Natomiast w przypadku spółek, kwalifikowany podpis elektroniczny muszą mieć wspólnicy bądź członkowie zarządu uprawnieni do reprezentowania spółki.
O konieczności wyrobienia podpisu nie mogą również zapomnieć osoby, które jako pełnomocnicy składają oferty w imieniu wykonawców. Należy jednak podkreślić, że okoliczność korzystania z pełnomocnika przy składaniu oferty nie zwalnia samego wykonawcy (właściciela, wspólnika, członka zarządu) z obowiązku posiadania elektronicznego podpisu. W przypadku działania przez pełnomocnika konieczne jest bowiem przedstawienie pełnomocnictwa pochodzącego od wykonawcy. Ono również musi mieć formę elektroniczną, a więc musi zostać podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Kolejna grupa, która musi zaopatrzyć się w elektroniczny podpis, to podmioty udostępniające swoje zasoby (a także ich pełnomocnicy). Posiadanie kwalifikowanego podpisu elektronicznego nie jest natomiast wymagane od zamawiających.
Elektronizacja podzielona na etapy
Zrozumienia regulacji prawnych dotyczących elektronizacji nie ułatwia fakt, że ustawodawca podzielił ją na kilka etapów:
- Do 17 kwietnia 2018 r. wszystkie postępowania o udzielenie zamówienia prowadzone były w tradycyjnej (to znaczy papierowej) formie.
- Od 18 kwietnia 2018 r. do 17 października 2018 r. wszystkie postępowania o udzielenie zamówienia prowadzone były w tradycyjnej (to znaczy papierowej) formie, ale w postępowaniach powyżej progów unijnych należało w formie elektronicznej składać Jednolity Europejski Dokument Zamówienia (tak zwany JEDZ).
- Od 18 października 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. wszystkie postępowania powyżej progów unijnych prowadzone są w pełni wyłącznie w formie elektronicznej. Natomiast postępowania poniżej progów unijnych prowadzone są w tradycyjnej (to znaczy papierowej) formie.
- Od 1 stycznia 2020 r. także postępowania poniżej progów unijnych mają przenieść się do Internetu. Tym samym od tej daty wszystkie zamówienia publiczne będą przeprowadzane wyłącznie w formie elektronicznej.
Dodatkowo trochę inne daty dotyczą zamawiających centralnych, którzy musieli wcześniej przygotować się na elektronizację.
Data wszczęcia postępowania decyduje
O tym, na jakim etapie elektronizacji znajdzie się dane postępowanie, decyduje data jego wszczęcia. Jeżeli na przykład postępowanie zostało rozpoczęte 17 kwietnia 2018 r., to powinno się toczyć w tradycyjnej, papierowej formie – i to bez względu na to, jak długo to postępowanie będzie trwało. Podobnie, gdy na przykład postępowanie rozpoczęło się 17 października 2018 r. Wtedy toczy się ono w papierowej formie, ale powyżej progów JEDZ należy złożyć dokumenty elektronicznie. I znowu, nie ma znaczenia, ile to postępowanie potrwa i kiedy się zakończy, ponieważ decydujący jest wyłącznie moment jego wszczęcia.
Należy jednak ustalić, co dokładnie oznacza moment „wszczęcia” postępowania. Biorąc za przykład najpopularniejszy tryb udzielania zamówień, czyli przetarg nieograniczony, to momentem wszczęcia jest data publikacji ogłoszenia na stronie internetowej i w publicznie dostępnym miejscu. To zaś nie może nastąpić przed publikacją ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub przed upływem 48 godzin od otrzymania potwierdzenia, że ogłoszenie zostało do publikacji przesłane (art. 11 ust. 7d Prawa zamówień publicznych5).
Chronologia przedstawia się więc następująco: najpierw zamawiający wysyła ogłoszenie do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej i czeka na jego publikację. Dopiero po opublikowaniu ogłoszenia przez Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (lub po upływie 48 godzin od otrzymania potwierdzenia, że ogłoszenie zostało do publikacji przesłane) zamawiający może opublikować ogłoszenie na stronie internetowej i w publicznie dostępnym miejscu. A moment opublikowania ogłoszenia na stronie internetowej i w publicznie dostępnym miejscu jest równocześnie momentem „wszczęcia” postępowania.
Jest to bardzo istotne, ponieważ wielu zamawiających, którzy nie są jeszcze gotowi na elektronizację, korzysta z możliwości rozpoczęcia postępowania wcześniej, żeby móc przeprowadzić je jeszcze na poprzednich zasadach. Jednocześnie duża część zamawiających zwleka do ostatniej chwili. To zaś może być bardzo kosztowne. Trzeba uwzględnić, że nie jest wystarczające samo wysłanie ogłoszenia przed upływem terminu. Należy zarezerwować trochę czasu na opublikowanie ogłoszenia przez Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej. Wysłanie ogłoszenia na dzień lub dwa przed datą graniczną z pewnością będzie spóźnione.
Omówmy pokrótce, jak wyglądało zagadnienie elektronizacji w poszczególnych etapach.
Stan prawny między 18 kwietnia 2018 r. a 17 października 2018 r.
Pomiędzy tymi datami obowiązywał specyficzny stan prawny. Wszystkie postępowania toczyły się jeszcze w tradycyjnej formie, z jednym jednak wyjątkiem. Tak zwany JEDZ, czyli dokument składany przez wykonawców wraz z ofertą w postępowaniach powyżej progów unijnych, musiał być składany w formie elektronicznej. Ustawodawca przewidział, że wykonawcy muszą przygotować JEDZ w formie elektronicznej, opatrzyć go kwalifikowanym podpisem elektronicznym, zabezpieczyć hasłem oraz przesłać zamawiającemu za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej przed terminem składania ofert.
W tym okresie mieliśmy więc do czynienia z dziwną sytuacją. Zarówno oferta, jak i większość dokumentów składana była tak jak wcześniej na papierze, a w formie elektronicznej składany był wyłącznie JEDZ (za pośrednictwem poczty elektronicznej). W zamyśle ustawodawcy unijnego, miał to być okres przejściowy pozwalający zarówno zamawiającym, jak i wykonawcom powoli, i stopniowo wdrożyć się w elektronizację tak, żeby nie objęła ona od razu całych ofert, a rozpoczęła się od jednego dokumentu. Po pół roku, gdy większość podmiotów przyzwyczaiło się już do składania JEDZ elektronicznie, płynnie można było przejść do pełnej elektronizacji. Niestety, w polskich warunkach, gdzie od początku pojawiły się opóźnienia z elektronizacją, etap przejściowy zamiast stanowić swoistą edukację, wprowadził tylko jeszcze więcej zamieszania.
Stan prawny między 18 października 2018 r. a 31 grudnia 2019 r.
W tym okresie zamówienia powyżej progów są prowadzone w formie elektronicznej za pośrednictwem rozwiązania tymczasowego – miniPortalu. Zamówienia poniżej progów pozostają w tradycyjnej, papierowej formie.
Stan prawny od 1 stycznia 2020 r.
Od tej daty również postępowania poniżej progów mają zostać objęte pełną elektronizacją. Należy jednak podkreślić, że jeżeli zamawiający ma wolę już dziś przeprowadzić postępowanie poniżej progów w formie elektronicznej, to ma do tego prawo. To od niego zależy, czy będzie prowadził je tradycyjnie, czy elektronicznie. Po 1 stycznia 2020 r. nie będzie miał już tej swobody i wszystkie prowadzone przez niego postępowania będą musiały być w formie elektronicznej.
Podsumowanie
Elektronizacja zamówień publicznych miała ułatwić zamawiającym przeprowadzenie postępowania przetargowego, a wykonawcom składanie ofert. Niestety, ze względu na opóźnienia nie udało się na czas wdrożyć systemu informatycznego, który byłby w stanie skutecznie obsłużyć elektroniczne przetargi. W związku z tym zdecydowano się na rozwiązania zastępcze – elektronizację przetargów poniżej progów odłożono w czasie, a w stosunku do przetargów powyżej progów naprędce zbudowano zastępczy system oparty na już istniejących rozwiązaniach (miniPortal). Wykonawcy muszą pamiętać, że konieczne jest zaopatrzenie się w kwalifikowany podpis elektroniczny.
Zrozumienie zamieszania związanego z elektronizacją zamówień publicznych jest ponadto utrudnione przez podzielenie jej na kilka etapów. O tym, na jakim etapie elektronizacji znajdzie się dane postępowanie, decyduje data jego wszczęcia.
Pozostaje mieć nadzieję, że uda się ostatecznie wdrożyć centralny system do obsługi elektronicznych przetargów, co po oswojeniu się z nowością, ułatwi działanie uczestnikom rynku zamówień publicznych.22042.jpg
